Как команда Саакашвили в Грузии реформировала систему здравоохранения

[max_red]

Весной 2006 года Бендукидзе навестил свою маму в 9-й городской больнице Тбилиси. Остается только гадать, что он там увидел, но после этого все его мысли были заняты реформированием системы здравоохранения.
После распада Советского Союза многое постепенно приходило в негодность. Эта участь постигла и больницы. Порой отсутствовало самое элементарное. «Был такой случай. Матери моего друга стало плохо, мы отвезли ее в больницу, где ее тут же положили в реанимацию. Нужна была операция. Так врачи подошли к нам, говорят: “Идите скорее, купите лампочки, а то у нас в операционной света нет, не можем делать операцию!”» – вспоминает Георгий Ахалая, принимавший участие в том числе и в разработке этой реформы.
В плачевном состоянии находилась не только инфраструктура больниц. Официально здравоохранение в Грузии считалось бесплатным, на деле же ни для кого не было секретом, что без «подарка» доктора не работают. И врачи, и пациенты, и общество, и государство – все осознавали острую необходимость радикальных изменений.
В результате напряженной полугодовой работы сложилась довольно необычная концепция. Инвестору предлагалось здание государственной больницы в коммерчески перспективном месте (например, в элитном районе Тбилиси).
Деньги от этой трансакции в бюджет не поступали, но инвестор брал на себя обязательство построить в течение максимум 36 месяцев новые больницы в регионах, указанных в контракте. Сумму таких обязательств инвестора определяло Министерство экономики, исходя из номинальной стоимости продаваемого здания и территорий.
Затем для проведения закрытого конкурса формировались лоты, в которых указывались места постройки новых больниц и их назначение.
Побеждал тот, кто предлагал проект с бо́льшим количеством коек, естественно, с учетом всех нормативов.
Фактически инвесторам давали односторонний капитальный грант для создания бизнеса, если они брали на себя соответствующие обязательства.
На разработку принципиально новой схемы приватизации реформаторам пришлось пойти прежде всего из-за того, что частные инвесторы были не очень заинтересованы в том, чтобы входить в отрасль, где издержки велики, а платежеспособный спрос мал.
До реформы в Грузии существовали лишь немногочисленные мелкие частные клиники, не предлагавшие широкого спектра медицинских услуг и не делавшие серьезных операций.
В основном это были косметические салоны и кабинеты стоматологии.
Новая концепция не преследовала целей пополнения бюджета; она была направлена на стимулирование частного интереса, который способен оживить всю систему без вливания государственных средств.
Инвестору предоставлялся выбор при условии внесения банковской гарантии.
Минимальная гарантия составляла 15 тысяч долларов за одну предполагаемую койку.
Это было необходимо, чтобы государство имело возможность взимать штраф за несоблюдение оговоренных в контракте сроков строительства.
Но если инвестор вносил гарантию в размере 45 тысяч долларов за койку, то у него появлялось право распоряжаться полученным имуществом по своему усмотрению.
Например, продать здание больницы без обязательства заниматься именно больничным бизнесом, устроить вместо больницы гостиницу или что-то другое.
Но при этом инвестор обязан был сохранить весь спектр предоставляемого медицинского обслуживания на другом объекте, находящемся в этом же населенном пункте.
Тем самым государство страховало себя от затрат на строительство новой больницы в случае несоблюдения инвестором своих обязательств: 45 тысяч долларов – это средняя стоимость одной новой больничной койки.
По мере выполнения требований контракта банковская гарантия пропорционально сокращалась.
Если инвестор в процессе реализации своих планов, обусловленных контрактом, обанкротился, то он получал возможность продать приобретенное имущество.
А покупатель, в свою очередь, принимал на себя все обязательства предыдущего контракта с государством.
Решалась ситуация с арендуемыми небольшими кабинетами в государственных больницах. В соответствии с этой программой врачи, арендующие помещения, получили возможность выкупить их под свои профессиональные нужды по номинальной цене, фактически ниже рыночной.
Здание, предназначенное для таких небольших частных практик, сторонним инвесторам не предлагалось.
Реформа также ставила перед собой и социальную задачу.
Если раньше в Грузии существовало много монопрофильных больниц (например, отдельно офтальмологических, онкологических, психоневрологических, туберкулезных диспансеров), то в ходе преобразований стало ясно: обществу нужны больницы общего профиля.
В каждом регионе должны быть представлены все виды лечения – это имеет немаловажное значение с учетом географических особенностей (Грузия – горная страна), а также состояния дорог, восстановление и ремонт которых начались совсем недавно.
Больницы общего профиля должны были также включать в себя психиатрические отделения.
Для развития первичного здравоохранения в рамках реформы были задействованы и сельские поликлиники.
С 2000 года в Грузии пытались вводить европейскую модель: в селах должны были работать специалисты узкого профиля – педиатры, гинекологи, офтальмологи. Но бюджетных средств для полноценного развития такой системы не хватало, и в результате больные вообще не получали обслуживания. А речь ведь идет почти о половине населения страны: 47 процентов проживают в сельской местности. Поэтому решили возродить институт сельских врачей общего профиля. Правительство выделило гранты по 1200 долларов каждому сельскому врачу на ремонт и модернизацию занимаемого им помещения (в селах это, как правило, одна комната), а также обеспечило врачей необходимым оборудованием.
В 2009 году в этой акции приняли участие 800 врачей.
Наметился перелом тенденции десятилетнего непрерывного снижения мощности амбулаторно-поликлинических учреждений: достигнув в 2007 году минимального значения 84,8 тысячи посещений в смену, этот показатель впервые вырос в 2008–2009 годах на 3 тысячи посещений.
Урегулирован вопрос собственности небольших амбулаторий в районных центрах.
Когда инвесторы, приобретающие больницы, введут в действие новостройки, они должны будут согласно контракту бесплатно передать эти амбулатории в собственность врачам.
Также в региональных больницах оговорен статус экстренной помощи («03»).
В Тбилиси эти службы расположены автономно от больниц, но в регионах персонал «03» занимает часть помещения, передаваемого инвестору.
Было решено, что новый хозяин больницы должен безвозмездно выделять помещение или приобретать для службы «03» отдельное здание.
Инвестор не содержит службу экстренной помощи, не приобретает оборудование, а лишь предоставляет пустое помещение.
Важно понимать, что такое жесткое регулирование государство осуществляет только в рамках реформы уже существующих объектов.
Если частный инвестор захочет купить землю, здание или построить больницу с нуля, то количество коек, профиль лечебного учреждения, наличие или отсутствие скорой помощи определяется лишь желанием и возможностями самого инвестора.
Согласно концепции, пять крупных больниц (общей вместимостью около тысячи коек) остаются в государственной собственности: это военный госпиталь, больницы для нужд пенитенциарной системы и для ветеранов.
Это своего рода политические отступные противникам тотальной приватизации сектора здравоохранения в целях реализации концепции, а также для адаптации общества к новой схеме рыночных отношений.
Грузия начала передачу больниц в частные руки в феврале 2007 года.
Предполагалось, что в конце 2010 года реформа больничного сектора уже завершится, будут построены 100 новых лечебных учреждений, которыми будут управлять 15 частных корпораций.
Первоначальный список инвесторов состоял из двенадцати грузинских и международных компаний.
В мае 2007 года Министерство экономического развития передало грузинской компании «Новый стиль» одну из крупнейших больниц в центре Тбилиси.
Взамен инвестор должен был в течение 29 месяцев построить новые клиники: на 300 мест на окраине Тбилиси и на 100 мест – в Рустави, а также четыре небольшие больницы в районных центрах Грузии, купить для них оборудование рыночной стоимостью около 3 миллиона долларов, отремонтировать здание 9-й тбилисской больницы, памятника архитектуры.
А в июле 2007 года консорциум из четырех компаний (PSP-Pharma, Aversi-Pharma, GPC и Block Georgia) взял на себя обязательства построить многопрофильную и высокотехнологичную клинику на 100 больничных мест в Батуми и больницу общего профиля на 15 коек в районном центре Шуахеви.
Взамен компании получали в собственность шесть медицинских учреждений в Аджарии, в том числе две больницы и две поликлиники в Батуми, а также больницу и поликлинику в Шуахеви.
Но жизнь внесла свои коррективы в эти планы.
В ноябре 2007 года достиг кульминации затянувшийся внутриполитический кризис. В течение всей осени лидеры оппозиционных партий собирали на улицах Тбилиси митинги протеста против политического курса Саакашвили.
Масла в огонь подлил бывший соратник президента, экс-министр внутренних дел Ираклий Окруашвили, который в прямом эфире заявил о физическом уничтожении политических оппонентов Михаила Саакашвили с ведома самого президента.
В пример он приводил, в частности, трагическую смерть Зураба Жвании; действительно, обстоятельства смерти столь ключевой фигуры грузинской политики по-прежнему у многих вызывают вопросы. Не все точки над i были поставлены, и этой трагедией в своих интересах пользуются различные политические силы.
2 ноября 2007 года по различным оценкам от 50 до 100 тысяч сторонников оппозиции собралось у здания парламента с требованиями досрочных парламентских выборов, изменения избирательного законодательства и освобождения всех политзаключенных.
Позже к этим требованиям добавилась отставка президента. Власти отказались идти на уступки, количество демонстрантов заметно сокращалось с каждым днем. 7 ноября, когда у здания парламента находилось около двухсот человек, их оттеснили с площади сотрудники полиции, ссылаясь на то, что участники акции мешают движению общественного транспорта, а площадь нуждается в уборке. Между митингующими и полицией завязалась потасовка, к месту событий стали собираться большие силы оппозиционеров, через некоторое время к площади были стянуты подразделения спецназа, применившие слезоточивый газ и водометы. Вечером того же дня в Тбилиси был объявлен режим чрезвычайного положения, который продлился одиннадцать дней.
Жесткий разгон властями демонстрации, в результате которого более 360 человек попали в больницы, вызвал бурю негодования правозащитников, оппозиционеров и международных наблюдателей и спровоцировал новую волну недовольства.
25 ноября оппозиция вновь собрала многолюдный митинг, в результате чего Михаил Саакашвили принял решение провести досрочные президентские выборы в январе 2008 года.
5 января 2008 года в первом туре с результатом в 53,47 процента голосов победил Саакашвили. Избиратели уже более осознанно, чем сразу после революции, подтвердили свое согласие с тем путем развития, который предложили реформаторы. У руководства страны появилась возможность восстанавливать инвестиционную привлекательность Грузии, пошатнувшуюся в результате политической турбулентности.
В августе 2008 года стране выпало еще одно испытание – российско-грузинская война.
По каким бы причинам ни началась война, кто бы ни был прав или виноват, война – это катастрофа, оставляющая неизгладимые рубцы в истории страны и памяти всех ее граждан. Война 2008 года не явилась исключением.
Грузия стала другой. И мир под воздействием финансового кризиса, в который погрузились осенью 2008 года многие страны, стал другим. Масштабы процесса видны, например, по динамике притока прямых иностранных инвестиций в грузинскую экономику: после бурного трехлетнего роста (во втором квартале 2008 года поступило 605,4 миллиона долларов) он резко снизился – средний уровень с третьего квартала 2008 года по третий квартал 2010 года составил 168 миллионов долларов, практически вернувшись к показателям конца 2005 – начала 2006 года (162 миллиона долларов).
Весь объем инвестиций в основной капитал в 2009 году в долларовом выражении оказался равным 60 процентам от наивысшего уровня, достигнутого годом ранее.
Все эти перемены отразились на программе «100 новых больниц», как, пожалуй, ни на какой другой реформе. Банки приостановили кредитование, цены на недвижимость существенно упали, перспективы стали неясными, и большинство инвесторов были вынуждены выйти из проекта, не имея возможности выполнять взятые обязательства.
В 2009 году в проекте осталось только две компании: PSP-Pharma и Block Georgia, на долю которых приходилось 24 процента плана строительства и которые должны были получить 28 процентов общего количества старых больниц, участвующих в реформе.
PSP-Pharma оставила за собой только один проект и уже близка к завершению строительства больницы на 150 коек в Тбилиси. А Block Georgia объединила девять лотов – своих и принадлежавших другим компаниям – и, согласно контракту, должна была построить 24 больницы в общей сложности на 1715 коек. Одну больницу на 150 мест компания уже построила в Зугдиди, начала строительство в Санзоне и Дигоми (это два района Тбилиси).
Арчил Почхуа, который в свое время был консультантом при разработке проекта реформы, а затем перешел в компанию Block Georgia, считает схему удачной, но винит политическую ситуацию, которая отбросила процесс «месяцев на шесть, если не больше».
В 2010 году реализация реформы пошла по другому пути.
В программу вошли девять страховых компаний, которые занимаются страхованием малоимущих. Теперь уже они ведут строительство больниц в регионах – всего 46 лечебных учреждений на 1100 мест. Block Georgia сохранила за собой только 10 больниц из 24. Кроме того, очень важно, что более десятка частных больниц было построено вне рамок этой программы, значит, общество восприняло посланный ему сигнал.